Un enjeu pour la démocratie

Les services publics sont soit nationaux, définis et organisés à l’échelle de chaque territoire national, soit locaux, et relèvent alors le plus souvent de la compétence des communes ou de regroupements de communes. Ces derniers recouvrent essentiellement la distribution de l’eau, l’assainissement, la collecte des ordures ménagères, le service des pompes funèbres, le chauffage urbain et les transports collectifs de voyageurs. Leur mode d’organisation relève de la décision des élus, qui ont le choix entre la gestion directe, c’est-à-dire la régie, ou la gestion déléguée qui peut prendre deux formes, la délégation de service public (DSP) ou le marché public, revêtant toutes deux le caractère d’un contrat de droit public, mais différent quant à leur mode de financement.

La concession ou l’affermage sont des formes de DSP, puisque le titulaire du contrat est rémunéré par le produit du prix du service payé par l’usager. La différence entre affermage et concession tient à l’ampleur des délégations de compétence consenties par l’autorité publique et plus précisément à la nature des travaux qu’elle confie à l’entreprise privée : le concessionnaire a pour mission la construction, l’entretien et la gestion d’un réseau, le fermier reçoit un ouvrage déjà constitué qu’il doit entretenir et gérer.

Dans le marché public, le titulaire du contrat est rémunéré directement par la collectivité qui lui a confié l’exploitation. Le gestionnaire du service, qu’il soit personne publique, privée ou mixte, dispose pour la gestion du service d’un monopole territorial (sur une zone donnée) et temporel (pendant une période de temps déterminée). La gestion déléguée du service public est une invention française déjà ancienne, qui se répand aujourd’hui dans de nombreux pays. Elle présente essentiellement trois avantages : elle permet, dans des situations budgétaires difficiles, de recourir à l’investissement privé ; elle offre la possibilité d’une intégration de la conception, de la réalisation et de la maintenance d’une infrastructure ou d’un service ; elle permet de substituer une logique d’entreprise aux contraintes de la gestion administrative.

Cependant, ces avantages ont des contreparties. Depuis une vingtaine d’années, les services publics locaux ont connu d’importantes évolutions : les services se sont diversifiés et leur technicité s’est accrue. La production et la distribution de l’eau exigent des traitements plus importants pour satisfaire aux règles de santé publique, et le traitement des eaux usées (assainissement) s’est développé avec l’installation de stations d’épuration plus performantes que le simple “tout à l’égout”. La collecte des ordures ménagères s’accompagne de la mise en place d’installations de traitement avec ou sans récupération de chaleur pouvant servir au chauffage urbain.

Depuis les années 1970 en particulier, et plus encore avec les lois de décentralisation qui leur ont donné de nouvelles responsabilités, les élus locaux ont délégué de plus en plus souvent la gestion de leurs services publics aux entreprises privées. En particulier, la pratique de la délégation du service public de l’eau aux grands groupes s’est développée, sous la conjonction de plusieurs facteurs : des difficultés tenant à l’accroissement de la technicité, le souci des élus de ne pas assumer la responsabilité des augmentations de prix de l’eau et le mode principal de financement de la vie politique française à l’époque.

Le développement de la délégation a débouché sur la constitution de trois grands groupes (Veolia-Générale des Eaux, Suez-Lyonnaise des Eaux, Bouygues-SAUR). Les deux premiers trouvent leur origine dans la distribution de l’eau potable et l’assainissement au XIXe siècle. Avec le temps, ils ont étendu leur domaine à toutes les activités qui touchent à la production et à la gestion de la ville. Le troisième groupe, Bouygues, a été créé au début des années 1950 et s’est développé avec la vague d’urbanisation des années 1960 et 1970.

« Les clients sont le type même de la clientèle captive : ils n’ont pas le choix du prestataire de service et n’ont qu’une capacité très restreinte pour négocier le prix du service. »

Ces trois groupes se sont engagés dans un mouvement d’intégration verticale et horizontale et sont aujourd’hui des groupes multi-services (lire page ). Ils offrent aux élus locaux la totalité des prestations nécessaires pour les services : de l’ingénierie financière et des études à la réalisation et à la gestion des équipements. Ils peuvent aussi satisfaire de nouveaux besoins (maison de retraite médicalisée, télévision par câble, téléphonie mobile, etc.). On les retrouve dans tous les appels d’offre de quelque importance, tant pour les collectivités locales que pour l’État. Ce sont de véritables multinationales, implantées en Europe et à travers le monde, qui étendent leurs activités dans chaque secteur libéralisé (télécommunications, énergie, transports) et au secteur de la communication.

Cette situation débouche sur de profondes inégalités. Tout d’abord, il y a disproportion entre ces grands groupes qui disposent de capacités techniques et financières fortes et les 36 000 communes à la capacité de négociation et de contrôle réduite. Le déséquilibre des informations et des compétences est patent et le rapport de force est fortement inégal, au détriment des collectivités locales. Il est légitime de parler ici de “capture” du régulateur par l’opérateur.

Par ailleurs, la concurrence qui existe entre les opérateurs est souvent une pseudo-concurrence, soit qu’il y ait partage des marchés entre eux, soit qu’ils aient un comportement opportuniste pour entrer dans la place avec l’idée de “faire suer le contrat” (assurer une très forte rentabilité) ensuite, à l’occasion de multiples révisions ou de travaux. Dans environ 90% des cas, le même opérateur est renouvelé lors de l’appel d’offres qui suit la fin du contrat.

L’inégalité existe également entre les gestionnaires des services et leurs clients. Ces derniers sont le type même de la clientèle captive : ils n’ont pas le choix du prestataire de service, ce dernier disposant d’un monopole ; ils n’ont qu’une capacité très restreinte pour négocier le prix du service. Des améliorations ponctuelles sont intervenues depuis quelques années pour renforcer l’information préalable des consommateurs et la lisibilité des factures, mais ces aménagements ne modifient pas la situation structurellement inégale dans laquelle se trouvent les usagers à l’égard des gestionnaires. Le manque de transparence, l’absence de contrôle réel et de contre-pouvoir, la rente qui en découle, l’utilisation du gré à gré, ou, en cas d’appel d’offre, le choix de l’opérateur selon le principe de l’intuitu personae (qui permet à l’élu de choisir finalement l’opérateur de son choix, quel que soit le résultat de l’appel d’offres), les difficultés de recours, favorisent les prévarications, voire la corruption, phénomène qui a eu tendance à se développer avant que des mesures comme la loi Sapin ne viennent mettre certains garde-fous.

L’importance croissante des groupes privés, le fait qu’ils disposent d’une position dominante et constituent un véritable oligopole, leur capacité à offrir la totalité des services de proximité, le fait qu’ils répondent à un véritable besoin social, soit au sens étroit (la distribution de l’eau est un service de base indispensable), soit au sens large (protection de l’environnement, communication) définissent un véritable enjeu pour la démocratie et posent la question de la maîtrise publique de leurs activités et de leur développement.

P. B.

Pierre Bauby est membre de l’AITEC (Association internationale de techniciens, experts et chercheurs) et auteur, entre autre, de « Reconstruire l’action publique. Services publics, au service de qui ? » aux éditions Syros Alternatives.